Развитие института государственной службы на постсоветском пространстве последние 20 лет идет по различным направлениям. Ряд государств следует по пути интеграции в рамки континентальной европейской модели государственной службы, другие — пытаются строить собственные национальные модели. Направление трансформации национальной системы государственной службы отражает общий вектор политического и социально-экономического развития каждой из постсоветских стран. Это выражается как в попытках быстрее и полнее интегрироваться в некую наднациональную модель государственного управления, так и в стремлении создать (сохранить) собственную национальную модель государственного управления.

  Наиболее близкими в данном отношении среди всех постсоветских стран являются модели государственной службы РФ, Республики Беларусь и Республики Казахстан. Названные страны движутся по пути интеграции друг с другом в единый политико-экономический блок. В 2001 г. они, наряду с Киргизией, Таджикистаном и Узбекистаном, объединились в Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС). В 2010 г. был создан Таможенный союз (ТС) в составе РФ, Казахстана и Белоруссии, к которому с 2014 г. присоединилась Армения, а с 2015 г. — Киргизия. В конце 2011 г. был создан наднациональный орган трех стран — Евразийская экономическая комиссия. В 2012 г. вступил в силу договор о Едином экономическом пространстве (ЕЭП). В 2015 г. начал действовать Евразийский экономический союз. Интеграция происходит в сфере технической политики, принципов санитарного, ветеринарного и др. видов контроля.

  Торговый оборот между странами-членами Таможенного союза в 2012 г. составлял 125 млрд долл., что на 36% больше, чем при его создании в 2010 г. К середине 2013 г. объем внешней торговли между государствами-участниками ТС превысил 297 млрд долл., а объем внешней торговли с третьими странами составил около 940 млрд долл. [7]. Эти данные свидетельствуют о значительном интеграционном потенциале постсоветских стран в сфере экономики.

  В русле данных объединительных процессов происходит и постепенная трансформация институтов государственной службы этих стран. Однако, этот процесс пока недостаточно изучен, чем обусловлена актуальность настоящей работы.

  Становление государственной службы в России, Казахстане и Белоруссии. Государственный аппарат России стал трансформироваться начиная с середины 1990 г., после принятия декларации о государственном суверенитете РСФСР. Это выразилось в изменении конституции и перераспределении полномочий с союзным центром в сторону увеличения республиканских полномочий. Органы РСФСР постепенно получили контроль над союзными органами, действовавшими на территории РСФСР, вобрали в себя их аппараты.

  В 1991—1993 гг. началось формирование российского федерализма и парламентской системы. Этим обусловлено увеличение численности аппарата законодательных органов, формирование государственной службы субъектов РФ и муниципальной службы. До 1995 г. муниципальная служба в правовом отношении не была отделена от государственной. Процесс перераспределения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти также шел долго и непросто. Вследствие этого территориальный аппарат федеральных и региональных органов в течение длительного периода по существу, оставался общим.

  Знание этих особенностей важно для корректного подсчета численности работников государственного аппарата в данные годы. Статистическое изучение государственной службы началось с 1994 г., однако современный вид оно приобрело лишь в 1998 г.

  Численность государственных гражданских и муниципальных служащих (в переводе на современную терминологию) в 1991 г. составляла в РФ 720 200 человек, в том числе в органах исполнительной власти 639 400 человек. В органах исполнительной власти, без органов местного самоуправления, работало около 470 500 человек, из них в центральном аппарате федеральных государственных органов 56 800 человек. В последнее значение входит численность работников союзных органов, поглощенных республиканскими органами в 1991 г.

  Подробно рассмотреть численность государственных служащих РФ во все последующие годы не позволяет объем статьи. Следует лишь отметить, что в 2014 г. численность работников государственных органов и органов местного самоуправления составляла 2 млн 189 тыс. человек (в том числе в исполнительной власти — 1 925 800 человек). За вычетом политических руководителей, охраны и обслуживающего персонала эти параметры составляют 1 068 600 и 936 тыс. человек, соответственно. Таким образом, в 2014 г. в России было на треть больше государственных и муниципальных служащих, чем в 1991 г., а количество гражданских служащих РСФСР в 1991 г. было на четверть ниже, чем в 2014 г. При этом следует отметить, что в 2010—2013 гг. было проведено сокращение государственных служащих, вследствие чего их численность к 2014 г. снизилась по сравнению с 2009 г. на 13—14%.

  Описанные выше процессы представлены в обобщенном виде на графике (рис. 1).

Рис.1. Численность государственных служащих РФ по сопоставимым группам (1985—2014 гг.), тыс. чел.

  Законодательное оформление государственной службы в РФ произошло с принятием временного положения о государственной службе в декабре 1993 г. Там было впервые дано определение федеральной государственной службы. 31 июля 1995 г. был принят ФЗ № 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Согласно ему государственные должности были разделены на категории «А» (политические должности), «Б» (помощники политических руководителей) и «В» (административный персонал государственных органов). С принятием 27 мая 2003 г. нового закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» должности категории «А» выпали из числа государственных служащих и стали называться лицами, замещающими государственные должности РФ (субъектов РФ) [11].

 В 2001 г. была принята Концепция реформирования государственной службы РФ. В период с 2003 г. в РФ реализуются программы реформирования федеральной государственной службы. К настоящему времени реализованы программы на 2003—2005 гг. (продлена на 2006—2007 гг.), на 2009—2013 гг., разработан проект программы на 2015—2018 гг. В период реализации указанных программ удалось сократить текучесть кадров государственной службы, снизить средний возраст служащих, повысить уровень оплаты их труда, увеличить долю лиц с высшим образованием. При этом ряд ключевых целей реформирования не достигнуты: на федеральном уровне не создан орган управления государственной службой, денежное содержание госслужащих не приведено в соответствие с показателями эффективности их деятельности; закрытость государственной службы от общества остается достаточно высокой, а международные эксперты отмечают высокий уровень коррупции в государственных органах.

  Государственная служба Республики Казахстан начала складываться после принятия в 1995 г. Конституции страны и указа № 2730 «О государственной службе». В 1998 г. было организовано Агентство по делам государственной службы — государственный орган, непосредственно подчиненный Президенту. Данный орган осуществляет централизованное регулирование и проводит государственную политику в сфере государственной службы, организует подбор кадров в государственные органы через свои территориальные подразделения. Агентство организует и контролирует повышение квалификации и профессиональную подготовку государственных служащих. С 2008 г. Агентству подчинена Академия государственного управления — центральный орган подготовки кадров государственной службы.

  Созданы унифицированные службы управления персоналом, конкурсные, аттестационные и дисциплинарные комиссии. В рамках действующего штата в районах создана 191 единая служба управления персоналом, в которых работают 550 человек. Единая служба управления персоналом организационно самостоятельна и непосредственно подчинена ответственному секретарю или руководителю аппарата.

  23 июля 1999 г. принят закон РК № 453 «О государственной службе». В соответствии с данным актом, государственным служащим является гражданин, занимающий оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов либо из средств Национального Банка должность в государственном органе и осуществляющий должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства [5]. Из этого определения следует, что в Казахстане отсутствует разделение на государственную и муниципальную службу. Кроме того, обращает внимание, что государственная служба связана с осуществлением должностных полномочий, не обязательно предполагающих властный характер. Поэтому круг госслужащих может быть очень широким.

  В 2005 г. принят указ «О мерах по усилению борьбы с коррупций» и в его развитие — Кодекс чести государственных служащих. Для контроля исполнения Кодекса созданы дисциплинарные советы по территориальному принципу.

  В 2011 г. указом Президента утверждена Концепция новой модели должностей государственной службы. Прежняя модель предполагала наличие политических государственных служащих (аналог лиц, замещающих государственные должности), а также административных государственных служащих. Новая модель предполагает разделение должностей административных государственных служащих на корпус «А» (руководители

тактического звена) и корпус «Б» (исполнители). Аналогом корпуса «А» в современном российском законодательстве является категория «руководители» государственной службы, а аналогом корпуса «Б» — остальные категории государственных служащих.

  Эксперты предлагают следующую классификацию должностей работников бюджетной сферы (более 1,5 млн человек) в Казахстане [1, с. 110—123]:

• гражданская служба (учителя, врачи и др.);
• специальные виды службы (депутаты, судьи и др.);
• государственная служба, которая подразделяется на политическую, особую, административную.

  Данные о количественных изменениях в системе государственной службы собирает орган управления, и публикует их по мере необходимости. Специальное статистическое наблюдение государственной службы не проводится. В статистических сборниках государственные служащие включаются в общее число работников государственного управления, согласно классификатору видов экономической деятельности (табл. 1) [9].

  Общая численность государственных служащих в Казахстане в период с 2002 г. увеличилась, а численность политических государственных служащих, напротив, сократилась в пять раз [8]. Средняя укомплектованность должностей государственной службы в 2011 г. составляла 96,1%, в 2013 г. она снизилась до 95,5% вследствие произошедших сокращений. В центральном аппарате предусмотрено 16% должностей, а в территориальных подразделениях — 84%. Доля женщин среди политических руководителей составляла около 10%. По уровню образования более 33% в 2011 г. и 30,6% в 2013 г. имели экономическое образование и около 20% — юридическое.

  В РК на сегодняшний день создана модель государственной службы, сочетающая достижения мирового опыта и специфику отечественной системы государственного управления. Создание Агентства по делам государственной службы повлекло за собой ряд положительных изменений: государственная служба приобрела более профессиональный характер, стала более престижной и эффективной. Вместе с тем, не удается ликвидировать такие особенности «национальной модели», как высокая коррупция, клановость, закрытость государственного аппарата, что отмечают многие исследователи [6, с. 82—88; 13, с. 48—56].

  Правовые основы РБ начали складываться в конце 1993 г. [4]. В 2003 г. был принят закон «О государственной службе в Республике Беларусь». В соответствии с ним государственным служащим является гражданин, занимающий государственную должность, наделенный соответствующими полномочиями и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местных бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финансирования [3]. Таким образом, правовое определение белорусской государственной службы достаточно широко. Государственными служащими являются политические руководители, депутаты, судьи, работники аппаратов министерств и советов депутатов.

  В законе приведен исчерпывающий перечень государственных органов республики, в которых предусмотрена государственная служба. Это органы законодательной, исполнительной, судебной власти; органы, обеспечивающие деятельность президента; органы по контролю, по организации выборов; исполнительно-распорядительные органы (министерства и ведомства, их территориальные органы, органы местного управления); прокуратура, таможня, нотариат, дипломатический корпус.

  Каждый вид службы имеет собственное правовое регулирование, что приводит к коллизиям и затрудняет правоприменение. Такое положение напоминает практику, существовавшую в РФ до начала 2000 гг.

Источник: расчеты автора по материалам [2, с. 121—137].

Источник: Труд и занятость в республике Беларусь: Стат. сб. Мн., 2012, 2013.

  Единого органа управления государственной службой в Белоруссии нет. Эксперты предлагают создание специализированного Национального комитета государственной службы Республики Беларусь [12].

  Государственные служащие по объему полномочий классифицируются на должностных лиц, административных, функциональных и обслуживающих работников.

  Статистическое наблюдение государственных служащих ведется как по классификатору видов экономической деятельности (раздел «Государственное управление»), так и отдельно по должностям государственной службы. В группу работников государственного управления включаются, кроме собственно госслужащих, также работники в сфере статистики, управления социальными программами, регулирования экономической деятельности. В свою очередь, работники нотариата, государственных банков, сферы науки и образования в данную группу не входят. Таким образом, нельзя ставить знак равенства между работниками в сфере государственного управления и государственными служащими.

Источник: составлено автором.

  В отличие от Казахстана, в белорусских статистических сборниках после 2009 г. имеется особый разд. 4, посвященный детализированным показателям государственной службы. Это роднит белорусскую и российскую методологии статистического учета. На основании доступных статистических данных представляется возможным построить обобщающую таблицу (табл. 2).

  В итоге проведенного сопоставления основных характеристик национальных моделей государственной службы в России, Казахстане и Белоруссии можно заключить, что эти модели имеют между собой много общего, как видно из таблицы 3. Данные по Российской Федерации приведены в ней только в отношении государственных гражданских служащих (без муниципальных служащих и лиц, замещающих государственные и выборные муниципальные должности). Это позволяет продемонстрировать правовые различия между рассматриваемыми системами.