Проблема участия в московских и федеральных жилищных программах жителей Троицкого и Новомосковского административных округов г. Москвы (далее — Новая Москва) возникла в 2012 г. и вот уже четвертый год не находит никакого решения. С того момента как 1 июля 2012 г. в состав г. Москвы вошла территория Московской области площадью 148 тыс. га с населением около 250 тыс. человек, все муниципальные и городские власти г. Москвы сплоченно и целенаправленно препятствуют реализации любых жилищных программ (как федеральных, так и городских) на присоединенных территориях. Ежегодно этой проблеме уделяется внимание в Докладах уполномоченного по правам человека в г. Москве [1]. Однако вплоть до настоящего времени проблема остается нерешенной. Сотни жителей Новой Москвы регулярно сталкиваются с отказами во включение в число участников жилищных программ.

По заявлениям жителей Новой Москвы судами принимаются решения о признании бездействия органов власти незаконными или о признании незаконными отказов в рассмотрении заявлений граждан об участии в жилищных программах [2]. Однако данные решения либо не исполняются, либо их исполнение не приводит ни к какому результату и упирается в ответы органов власти об отсутствии финансирования жилищных программ на территории Новой Москвы или о наличии противоречий в нормах права, не позволяющих людям реализовывать жилищные права.

Автором неоднократно осуществлялась постановка соответствующей проблемы, и предлагались пути ее решения на примере жилищных программ для молодых семей [3, с. 65—68; 4, с. 28—31]. Особенности предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья также неоднократно и полно раскрывались автором в учебнике по жилищному праву [5, c. 223—232]. Поэтому, в рамках настоящей работы суть проблемы достаточно выразить в следующих трех тезисах:

1. С 1 июля 2012 г. на жителей Новой Москвы акты прежних муниципальных органов и органов власти Московской области, регламентирующих участие в жилищных программах, не распространяются. Как результат — тысячи человек без их согласия утратили право на участие в местных жилищных программах Московской области без какой-либо компенсации и, как будет доказано ниже, без права на участие в аналогичных федеральных и городских программах.

2. Одновременно с присоединением новых территорий к г. Москве преамбула Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. № 29 «Об обеспечении права жителей г. Москвы на жилые помещения» была дополнена предложением следующего содержания: «Действие настоящего Закона не распространяется на правоотношения, связанные с обеспечением права на жилые помещения жителей г. Москвы, состоящих на жилищном учете в организациях и внутригородских муниципальных образованиях — городских округах и поселениях в г. Москве». Таким образом, власти г. Москвы прямо отказались от обеспечения жильем жителей двух новых московских округов.

При этом, административное управление на территории Новой Москвы было организовано в виде городских поселений, а не районов г. Москвы, в связи с чем органы власти г. Москвы ссылаясь на ч. 2 и 3 ст. 8 Закона г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в г. Москве» отправляют всех желающих поучаствовать в Московских жилищных программах в местную администрацию. Именно сами городские поселения (мелкие деревеньки и поселки, ранее входившие в Подольский, Ленинский и Наро-Фоминский районы Московской области) по мнению властей г. Москвы должны за счет своего собственного могучего деревенского бюджета обеспечивать жильем своих жителей. Вот только местных жилищных программ ни в одном из таких поселений не существует и никогда не существовало (исключение — г. Троицк, где, впрочем, эта программа попросту не финансируется), а в местных бюджетах соответствующих средств нет и быть не может. Об этом экономическом аспекте проблемы прямо указано в Докладе Уполномоченного по правам человека в г. Москве за 2013 г. [1].

3. С 1 июля 2012 г. жители Новой Москвы утратили право на участие в федеральных жилищных программах, так как г. Москва в них не участвует с 2006 г., т.е. фактически с момента введения в действие городских жилищных программ и принятия Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. № 29 «Об обеспечении права жителей г. Москвы на жилые помещения». Информация об этом была предоставлена автору настоящего исследования Минстроем России в письме от 1 июля 2014 г. № 12630-02/05. Ссылки на данное обстоятельство неоднократно давались также в письмах Префектуры ТиНАО г. Москвы, Правительства г. Москвы, Департамента городского имущества г. Москвы (ДГИ г. Москвы). Принимая во внимание, что в конкурном отборе на участие в Подпрограмме могут участвовать только субъекты Российской Федерации, но не их административные единицы (городские округа и поселения), то обращаться в местные администрации за участием в федеральной программе «Жилище» жителям Новой Москвы бесполезно. Как следует, например, из разъяснений, данных ДГИ г. Москвы Уполномоченному по правам человека в г. Москве от 19 октября 2015 г. № ДГИ-1-317770/15-2, государственные жилищные сертификаты ДГИ г. Москвы выделяются всего трем категориям граждан: 1) выезжающим из районов Крайнего Севера; 2) подвергшимся радиационному воздействию; 3) признанными вынужденными переселенцами. Таким образом, ни молодых семей, ни иных категорий участников жилищных программ в этом списке нет.

Вся описанная выше проблема стала следствием четырех факторов: 1) лоббирования экономических интересов г. Москвы или, проще говоря, — нежелание Москвы обеспечивать жильем «переселенцев» из Московской области; 2) издание дискриминационных норм в московском законодательстве (см. Преамбулу Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. № 29); 3) умышленное и согласованное неправильное толкование норм федеральных и московских законов всеми органами власти г. Москвы с целью создания препятствий к реализации жилищных прав жителей Новой Москвы; 4) полное безразличие к данной проблеме на федеральном уровне.

Однако, 25 ноября 2015 г. Верховный Суд Российской Федерации вынес фактически революционное в контексте описанной проблемы Определение № 5-КГ15-145 (далее — определение ВС РФ). Это Определение вынесено по заявлению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в защиту прав и законных интересов Е.А. Прудниковой о признании решения Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы от 21 апреля 2014 г. № ДЖП-16.56-21502/4 об отказе Е.А. Прудниковой в приеме ее заявления о признании нуждающейся в содействии г. Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ.

В этом определении Верховный Суд Российской Федерации, наконец, опроверг обозначенное выше неправильное и незаконное толкование норм права, которое уже на протяжении трех лет служит органам власти г. Москвы основанием для отказа в признании жителей Новой Москвы участниками городских жилищных программ. Рассмотрим далее эти разъяснения подробнее.

1. Относительно порядка обращения жителей Новой Москвы с заявлением об участии в жилищных программах.

Как правило, проблемы с участием в жилищных программах г. Москвы возникают у жителей Новой Москвы на самом первоначальном этапе и заключаются они в том, что заявление от таких граждан попросту не принимаются ДГИ г. Москвы. В случае же направления заявлений в адрес ДГИ г. Москвы почтой или в электронном виде, они по существу не рассматриваются. В определении ВС РФ со ссылкой на положения Регламента рассмотрения в режиме «одного окна» заявлений граждан о признании их малоимущими в целях, установленных Жилищным кодексом Российской Федерации, о признании их нуждающимися в жилых помещениях, о признании их нуждающимися в содействии г. Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ (утв. постановлением Правительства Москвы от 7 апреля 2011 г. № 115-ПП) (далее также — Регламент) прямо разъяснено, что заявление, поданное в ДГИ г. Москвы, в том числе в электронном виде, должно быть рассмотрено по существу. По результатам рассмотрения заявления должно быть принято одно из двух мотивированных решений — об отказе или об удовлетворении такого заявления.

В частности, суд указал: «как следует из материалов дела, Е.А. Прудникова обратилась в Департамент с заявлением о признании ее нуждающейся в содействии г. Москвы в приобретении жилого помещения в рамках городских жилищных программ, в приложении к которому значатся необходимые для рассмотрения вопроса документы. Из ответа Департамента от 21 апреля 2014 г. видно, что он дается на указанное обращение Е.А. Прудниковой, и не указано на отсутствие необходимых для решения вопроса документов. В ответе дается консультация Е.А. Прудниковой по вопросу, который она не просила решать, по смыслу этот ответ является фактом бездействия органа в решении вопроса, который вменен ему соответствующим Положением».

Таким образом, практикующееся годами уклонение ДГИ г. Москвы от рассмотрения заявлений жителей Новой Москвы признано, наконец, судом незаконным.

2. Относительно распространения действия московских городских программ на жителей Новой Москвы (о толкании преамбулы Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. № 29).

Кроме того, в определении ВС РФ даны разъяснения по вопросу нарушения прав заявителей отказом в рассмотрении их заявлений по существу. Как бы это не выглядело странно и абсурдно, но суды г. Москвы, в едином порыве содействуя органам власти г. Москвы, попросту отказывались признавать, что права жителей Новой Москвы на участие в жилищных программах нарушаются. К такому выводу они приходили, руководствуясь явно дискриминационным положением преамбулы Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. № 29.

По этому аспекту Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что «Преамбулой Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. № 29 установлено, что его действие не распространяется только на правоотношения, связанные с обеспечением права на жилые помещения жителей г. Москвы, состоящих на жилищном учете в организациях и внутригородских муниципальных образованиях — городских округах и поселениях в г. Москве. Право на жилые помещения жителей, признанных нуждающимися в содействии г. Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ, обеспечивается за счет средств г. Москвы (ст. 18 Закона № 29). Статьей 3 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города Москвы» определено, кто является жителем г. Москвы».

Таким образом, Верховный Суд Российской Федерации поддержал позицию Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, согласно которой жители Новой Москвы вправе участвовать как в жилищных программах внутри городских округов и поселений в г. Москве, так и в жилищных программах г. Москвы. Источники финансирования зависят от того, в какой из программ участвует гражданин. Проживание человека на территории муниципального образования внутри г. Москвы не прекращает у него статуса жителя г. Москвы по смыслу ст. 3 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав г. Москвы».

3. Относительно условия о необходимости 10-летнего проживания в г. Москве для жителей Новой Москвы в целях участия в московских жилищных программах.

Соглашением «Об изменении границы между субъектами Российской Федерации г. Москвой и Московской областью», заключенным 29 ноября 2011 г., а также постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. № 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью» с 1 июля 2012 г. в состав г. Москвы вошла территория Московской области площадью 148 тыс. га, в результате чего население около 250 тыс. человек без согласия и каких-либо дополнительных административных процедур было переселено в г. Москву.

При этом, участие в любой жилищной программе г. Москвы обуславливается, как известно, фактом проживания в г. Москве не менее десяти лет.

Отсюда возникает закономерный вопрос — как считать срок проживания в г. Москве жителей Новой Москвы, ведь по факту они места жительства не меняли. Многие проживают по одному и тому же адресу всю жизнь с самого рождения. Следует также учитывать, что жилищные программы Московской области условий об обязательном сроке проживания на их территории не содержали, а потому ограничение граждан в реализации их прав на участие в жилищных программах на десять лет со дня их принудительного переселения выглядит явно незаконным.

В определении ВС РФ имеется разъяснение и по этому вопросу. Суд в частности указал: «Как установлено судом и следует из материалов дела, Е.А. Прудникова является гражданкой Российской Федерации более десяти лет, постоянно проживает по адресу регистрации <...> в неизолированной комнате площадью <...> кв. м, с посторонним человеком, не ухудшала свои жилищные условия в течение более пяти лет, в собственности либо в пользовании жилых помещений не имеет, не является малоимущей». К сожалению, ссылка на 10-летнее проживание сделана судом вне общего контекста. Суд прямо не высказался о том, отвечает ли Е.А. Прудникова данному критерию в том смысле, который придается такому критерию московским законодательством, что наверняка породит злоупотребления со стороны органов власти г. Москвы.

Как представляется, ДГИ г. Москвы во исполнение определения ВС РФ, рассматривая заявление Е.А. Прудниковой, предпримет попытку отказать в признании ее нуждающейся в содействии г. Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ. И только в рамках оспаривания отказа ДГИ г. Москвы судам предстоит дать полноценное толкование о применении норм московского законодательства к правоотношениям об участии жителей Новой Москвы в московских городских жилищных программах.

Резюмируя изложенное подчеркну, что определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 ноября 2015 г. № 5-КГ15-145 внесло действительно существенный вклад в защиту жилищных прав жителей Новой Москвы. Идеи и разъяснения, данные Верховным Судом Российской Федерации, следует применять как практикующим юристам, так и ученым в рамках исследований в области описанной выше проблематики.